Grondbeleid

Inleiding
Voor diverse gemeentelijke activiteiten is grond- en vastgoed nodig. Gemeentelijke plannen op onder meer het gebied van wonen, werkgelegenheid en recreatie hebben consequenties voor het grond- (en vastgoed-)gebruik in de gemeente. Dat betekent in veel gevallen dat het bestaande gebruik veranderd dient te worden. Zeggenschap over grond en vastgoed is dan ook van groot belang voor het verwezenlijken van initiatieven in de fysieke leefomgeving en publieke voorzieningen. Zonder grond is het immers niet mogelijk om (levensloop bestendige en starters) woningen te bouwen, of wegen of recreatiegebieden aan te leggen. Er is derhalve een markt waarop grond en vastgoed worden gekocht, geëxploiteerd en/of verkocht.

Een goede werking van de grond- en vastgoedmarkt is belangrijk om maatschappelijk gewenst ruimtegebruik te bevorderen (zoals het realiseren van functies en van beleidsinhoudelijke doelstellingen) en de kwaliteit van het ruimtegebruik te verhogen. Overheden voeren onder meer grond- en vastgoedbeleid met het oog op een goede werking van de grondmarkt en trachten met het beleid veranderingen in het grond- en vastgoedgebruik te sturen.

Zo kunnen we het bereiken van onze doelen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, economie, werkgelegenheid, maatschappelijke ontwikkeling en verkeer en vervoer veilig stellen. Het grond- en vastgoedbeleid is een ondersteunend middel om ruimtelijke en sociaal-maatschappelijke doelen in de fysieke leefomgeving te realiseren.

Doel
Grond- en vastgoedbeleid is geen doel op zich.

Grond- en vastgoedbeleid is doelgericht ingrijpen van de overheid op de grond- en vastgoedmarkt om te komen tot een efficiënte en rechtmatige verdeling van onroerend goed en van kosten en baten bij de ontwikkeling ervan. De doelstelling is, in beginsel, driedelig. Overheden grijpen in de eerste plaats in op de grondmarkt om het feitelijke ruimtegebruik beter te laten aansluiten op het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik (c.q. ruimtelijke ontwikkeling), zoals op het gebied van de volkshuisvesting (genoeg betaalbare huur- en koopwoningen) en economie (groei werkgelegenheid) en dit (realisatie van bestemmingen en van beleidsinhoudelijke doelstellingen) te bevorderen. In de tweede plaats richt het beleid zich op het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik en de marktwerking op de grond- en vastgoedmarkt. In de laatste plaats richt het beleid zich op de verdeling van kosten en baten (tussen gemeente en grondeigenaren) die ontstaan door overheidsinterventies, zoals bestemmingswijzigingen en investeringen. Het transparant maken en beheersen van de risico’s van ruimtelijke ontwikkelingen en projecten.

In de omgevingsvisie en beleidsnota’s legt de gemeente Leudal haar ruimtelijk beleid en doelstellingen, samenhangend met de ontwikkelingsopgaven van wonen, werken, voorzieningen en (ruimtelijke) projecten vast. Het Grond- en vastgoedbeleid borgt een eenduidige en transparante beleidslijn voor het sturen en beheersen van ruimtelijke projecten. Het is een middel om beleidsinhoudelijke doelstellingen te verwezenlijken voor gebruik, beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Voor onze gemeente is het (voeren van) Grond- en vastgoedbeleid ook een belangrijk instrument voor het bereiken van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet.

De gemeente geeft in het grond- en vastgoedbeleid de wijze en mate van inzet van het beschikbare grondbeleidsinstrumentarium aan. Het beleid is echter niet alleen een ondersteunend instrument voor het verwezenlijken van diverse ruimtelijke en sectorale beleidsdoelen, ook zijn er voor de gemeente grote financiële risico’s aan verbonden. Goede sturing en beheersing van de uitvoering is van groot belang om tegelijkertijd de gemeentelijke doelen te realiseren en financiële risico’s beperkt te houden.

Het Grond- en vastgoedbeleid van de gemeente vormt daarnaast het beleidskader van de regels voor het gemeentelijk vastgoedbeheer. Bij vastgoedbeleid gaat het in het bijzonder over de manier waarop de gemeente haar vastgoed op een zodanige manier in kan zetten dat de gemeentelijke (huisvesting)doelen zo doeltreffend en doelmatig gerealiseerd worden.

Visie op Grond- (en vastgoed)beleid
Het Grond- en vastgoedbeleid wordt ingezet om gewenste en toekomstige (her-)ontwikkelingen te realiseren en om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van onder meer wonen, werkgelegenheid, natuur en groen, infrastructuur, klimaatadaptie, recreatie, maatschappelijke voorzieningen en gemeentelijke (huisvesting)doelen te verwezenlijken. Dit wordt gestimuleerd door het uitvoeren van lopende en het (her-)ontwikkelen van (nieuwe) plannen.

In de nota wordt uitgegaan van de omgevingswet per 1 januari 2024 en de instrumenten in de nieuwe situatie, zijnde de instrumenten uit het Omgevingsrecht onder andere Wro, Bro, WvG, Wabo en Onteigeningswet.

Vormen van grondbeleid
De gemeente Leudal kan op verschillende manieren haar grondbeleid vormgeven. Dit hangt af van de urgentie van een (her-)ontwikkeling, de mate van gewenste gemeentelijke bemoeienis en de potentie van een ontwikkeling.

De gemeente Leudal kan kiezen tussen de volgende ontwikkelstrategieën:

• Planontwikkeling en -realisatie door de gemeente zelf (Actief Grondbeleid);
• Planontwikkeling en -realisatie door derden (Faciliterend Grondbeleid);
• Planontwikkeling en -realisatie in een samenwerking (PPS);
• Planontwikkeling en -realisatie waarbij toekomstige bewoners gezamenlijk opdrachtgever zijn voor hun eigen nieuwbouwproject (CPO), dit geschied in samenwerking met de gemeente en conform gestelde randvoorwaarden.

Gemeentes kiezen veelal, afhankelijk van de situatie, voor één van deze types van Grondbeleid.
Dit wordt “situationeel Grond- en vastgoedbeleid” genoemd. Onder “uitvoering grondbeleid” wordt dit nader toegelicht.

Herziening Nota Grond- en vastgoedbeleid
In de herziening nota Grond- en vastgoedbeleid wordt onder andere meegenomen de vastgestelde ‘Structuurvisie Wonen Midden-Limburg 2022-2025’, het Didam-arrest, de wijziging van het BBV, de toekomstige ontwikkeling van de Omgevingswet (zie paragraaf doelen) en de gewijzigde inzichten met betrekking tot het (her)ontwikkeling en/of herbestemming van vrijkomende gronden en accommodaties(/gemeentelijk vastgoed). Rekening houdend met deze ontwikkelingen en onze ambitie de kernen leefbaar te houden voor onze burgers en bedrijven, is de nota Grond- en vastgoedbeleid samengevoegd tot één nota. Met de instrumenten die deze Nota ons bieden wordt het mogelijk in te spelen om op de bestaande en toekomstige ontwikkelingen.

Onderstaand wordt kort ingegaan op de bestaande ontwikkelingen
De Structuurvisie Wonen Midden-Limburg 2022-2025 (inclusief Versnellingsagenda) betreft een compacte actualisatie van de Structuurvisie Wonen 2018, de visie is uitvoeringsgericht en in de praktijk toepasbaar. De focus ligt op de realisatie van voldoende woningen van 'de juiste kwaliteit op de juiste plek'. Het is de uitdaging de komende jaren voldoende woningen en de juiste woningen op de juiste plaats toe te voegen. Er zijn regionale verschillen. Het aantal huishoudens in de regio is de afgelopen 3 jaar (2018 tot en met 2020) met 2,1% (2.223) toegenomen. Alle gemeenten laten (nog) een groei zien. In enkele gemeenten vlakt de groei langzaam af en nadert de huishoudentop. Het is zaak de ambities de komende periode wederom waar te maken. De Structuurvisie Wonen 2022 bevat instrumentarium om deze opgaven te bereiken. De Structuurvisie Wonen is voor de gemeente Leudal uitgewerkt in lokaal woonbeleid, vastgesteld in de Versnellingsagenda Wonen 2022-2025. Daarnaast ligt er een opgave in de (ver)bouwopgave en de verduurzaming van de bestaande woningvoorraad. Dit wordt met concrete maatregelen vanuit het duurzaamheidsbeleid/de transitievisie warmte opgepakt.

In het 'Didam'-arrest van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat overheden bij de verkoop van grond gelegenheid moeten bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen. Dat betekent dat overheden niet zonder meer vrij zijn om grond te verkopen aan een partij naar keuze. Overheden moeten gelijke kansen bieden bij uitgifte van grond. Deze uitspraak heeft veel stof doen opwaaien bij gemeenten. Ook voor het handelen van gemeente Leudal heeft dit gevolgen.

Voor alle lopende dossiers zijn de processtappen die als gevolg van het arrest (extra) nodig zijn, in beeld gebracht. Per casus wordt dit opgepakt. Daarnaast is van belang dat het arrest de uitgifte van gronden in brede zin raakt.

Bij de uitgifte van gronden of vastgoed ten behoeve van projectmatige ontwikkelingen wordt gewerkt met een marktconsultatie. Daarbij wordt reeds via de systematiek van het arrest gewerkt. Dit blijft ook in de toekomst zo. Dus bij één-op-één vragen van marktpartijen om aankoop van een perceel grond wordt naar deze systematiek verwezen en wordt geen één-op-één onderhandeling gevoerd. Tenzij sprake is van een beoogde functie waarvoor slechts één partij aan de selectiecriteria kan voldoen. De criteria worden vooraf bepaald en het voornemen tot verkoop wordt altijd bekend gemaakt/gepubliceerd.

In gevallen waar burgerinitiatieven betrokken zijn, gebeurde verkoop via selectiecriteria nog niet (dit waren immers geen marktpartijen met een commercieel belang). Dit zal in de toekomst moeten wijzigen. Er wordt uitgiftebeleid gemaakt c.q. criteria gesteld voor uitgifte van (vrijkomende) maatschappelijke locaties ten behoeve van (collectieve) burgerinitiatieven. Daarbij kan het college nog steeds, zij het door het formuleren van criteria, sturen op (woon- of leefbaarheids-)concepten die worden ontwikkeld door en voor inwoners. Denk aan woon coöperatieve vormen of CPO-concepten.

Vanaf 2016 zijn in het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV) nadere regels gesteld voor gebiedsontwikkeling. Voor een goed begrip van de achtergronden hiervan lichten we de drie belangrijkste aanleidingen voor deze nadere regels hieronder toe.

Ten eerste is de invoering van de vennootschapsbelasting (vpb) voor overheden per 1 januari 2016 een belangrijke aanleiding geweest om de regelgeving over grondexploitatie scherper neer te zetten en duidelijker af te bakenen van andere activiteiten die de gemeente uitvoert met grond en vastgoed. Het blijkt van belang om het begrippenkader van de fiscale wetgeving en van het BBV zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten, zodanig dat geen onduidelijkheid bestaat over de afbakening van de grondexploitatieactiviteiten en de lasten en baten die daaraan (moeten) worden toegerekend.

Een tweede aspect dat van belang is geweest voor de wijziging is het beperken van de risico's die
gemeenten lopen met hun grondbeleid.

Een derde aspect is in het kader van het rapport 'Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten' gepleit voor meer vergelijkbaarheid in de verslaggeving van gemeenten.
Met de wijziging in het BBV en met de notities van de commissie BBV is meer eenduidigheid en daarmee vergelijkbaarheid voor gemeentelijke grondbedrijven bewerkstelligd:

• spelregels over start en eind van grondexploitatieprojecten, besluitvorming door de gemeenteraad en verslaggeving in begroting en jaarrekening;
• eenduidigheid in de kostentoerekening (Wro/Bro en voorschriften voor rente);
• eenduidigheid in resultaatbepaling, verliesvoorziening en tussentijdse winstneming.

Daarnaast richt de opgave zich in ieder geval niet alleen  op kwantitatieve groei, maar meer en meer ook op kwalitatieve groei.

Als gevolg van deze wijziging wordt de grondexploitatie als volgt gedefinieerd. De grondexploitaties zijn:

• Gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Vanaf dat moment wordt de bouwgrond in exploitatie geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans.
• Gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd. Er is derhalve sprake van ‘actief Grondbeleid’.

Momenteel werkt de commissie BBV aan een actualisering van de Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019) in het kader van de Omgevingswet.

Daarnaast treedt de Omgevingswet in werking op 1 januari 2024. De Omgevingswet brengt een stelselherziening met zich mee voor het omgevingsrecht. De huidige 26 wetten worden gebundeld tot één Omgevingswet (aangevuld met nadere besluiten en regelingen). De wetgever beoogt hiermee het omgevingsrecht transparanter, integraler, sneller en beter te maken. De maatschappelijke doelen van het omgevingsrecht als geheel zijn opgenomen in artikel 1.3 van de Omgevingswet. Deze wet is gericht op het in onderlinge samenhang:

• bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en
• doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Omdat de inwerkingtreding van de Omgevingswet enkele keren is uitgesteld, wordt in deze nota geen datum meer genoemd, maar wordt gesproken over de “inwerkingtreding van de Omgevingswet”. Gelet op deze inwerkingtreding worden bovendien zoveel als mogelijk nieuwe termen gebruikt (omgevingsplan als opvolger van het bestemmingsplan, omgevingsvisie als opvolger van de structuurvisie, etc.). De instrumenten en terminologie kunnen – voor de toepassing van dit beleid – als vergelijkbaar worden beschouwd. Instrumenten zoals het voorkeursrecht en onteigening worden eveneens onderdeel van de Omgevingswet c.q. de Aanvullingswet Grondeigendom.

Uitvoering grondbeleid
In de praktijk was in de afgelopen jaren vooral het faciliterende Grondbeleid het adagium. De gemeente kon en wilde de risico’s die samenhangen met actief Grondbeleid niet dragen.
Alleen faciliterend Grondbeleid heeft echter ook nadelen. Je kunt als gemeente minder sturen en als een marktpartij iets niet wil, dan stopt het. Dit terwijl een ontwikkeling wel heel wenselijk kan zijn om één van onze kernen leefbaar te houden. In het nieuwe Grond- en vastgoedbeleid van de gemeente Leudal wordt voorgesteld situationeel Grond- en vastgoedbeleid toe te passen, zodat per geval de strategie afgewogen kan worden. Het zou bijvoorbeeld vanuit ruimtelijk-, maatschappelijk- of volkshuisvestelijk oogpunt op een gegeven moment wenselijk kunnen zijn om toch over te gaan tot actief grondbeleid. Om deze keuze op basis van objectieve criteria te kunnen maken wordt in de nieuwe nota aan het grond- en vastgoedbeleid een afwegingskader toegevoegd.

Grondprijsbeleid en vaststelling van grondprijzen voor woningbouw en bedrijventerreinen.

Uitgiftebeleid bouwgrond
Jaarlijks stelt het College van Burgemeester en Wethouders de verkoopprijzen grond voor verschillende functies opnieuw vast en/of past het aan de marktontwikkelingen aan, op basis van de residuele grondprijsmethode. De gemeenteraad wordt achteraf in kennis gesteld van de aanpassingen. Voor incidentele ontwikkelingen kan het College van Burgemeester en Wethouders een afwijkende grondprijsmethode hanteren.

Uitgiftebeleid reststroken
De verkoop van restgronden/groenstroken heeft de voorkeur boven verhuur/bruikleen, mits voldaan wordt aan de volgende condities:

• Er is geen sprake (meer) van een functionele of structurele betekenis.
• Bestemmingsplanvoorschriften.
• Verkeersveiligheid aspecten.
• Verkoop toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen niet in de weg staat/hindert.
• Opbrengsten uit verkopen van percelen groter dan 1.000 m², € 1 per m² aanwenden om de boekwaarde te verlagen.
• Opbrengsten uit verkopen van percelen kleiner dan 1.000 m² komen ten gunste van de reserve grondexploitaties.

Verkoopbeleid gronden niet voor de openbare dienst bestemd

• Gronden met een strategische waarde komen niet voor verkoop in aanmerking. Met strategische waarde wordt bedoeld dat deze gronden in de toekomst nog ruimtelijke, maatschappelijke of financiële mogelijkheden kunnen hebben.
• Voor gronden in en nabij een kern geldt in principe dat die strategisch zijn en dient het college gemotiveerd aan te geven waarom verkoop wel mogelijk is.
• Verkoop van gronden (niet zijnde reststroken) geschiedt alleen via openbare procedure (dit in overeenstemming met het Didam arrest). Verkoop aan derden op verzoek is toegestaan, maar dan vindt de verkoop plaats op basis van een getaxeerde verkoopprijs.
• Regulier verpachte percelen komen in principe niet voor verkoop in aanmerking vanwege de lagere opbrengstwaarde. Wel wordt het pachtbeleid geïntensiveerd met als doel reguliere verpachtingen te beëindigen en dan mogelijk te verkopen.
• Versnipperde bospercelen komen voor verkoop in aanmerking. In eerste instantie komen bos- en/of natuurbeherende instanties in aanmerking voor koop. Bij geen interesse wordt aan omliggende grondeigenaren aangeboden om de grond te kopen. Verkoopprijs wordt bepaald door een taxateur.

Verwervingsbeleid
De gemeente kiest ervoor om bij elke in ontwikkeling te brengen locatie op dat moment te kiezen voor een passend verwervingsbeleid, waarbij zoveel mogelijk wordt gekozen voor verwerving, passend bij de situatie of het doel wat de gemeente voor ogen heeft.

• De gemeente Leudal hanteert het instrument van onteigening structureel en al vroeg in het onderhandelingsproces als een beleidsinstrument. Zodra een bestemmingsplan is vastgesteld, wordt zo nodig aan de hand van een onteigeningsplan een onteigeningsbesluit genomen. De onteigening zal al administratief worden ingezet.
• Primaire inzet blijft het bereiken van een minnelijke aankoop. Echter, het onteigeningsbesluit dient in eerste instantie als drukmiddel en in tweede instantie om tot daadwerkelijke onteigening over te gaan indien van zelfrealisatie geen sprake is en minnelijke aankoop is mislukt.

Kostenverhaal
De inzet van de gemeente Leudal is er op gericht om zo vaak als mogelijk het kostenverhaal via vrijwillige overeenkomsten met een grondeigenaar (anterieure overeenkomsten) te verzekeren.

Herziening
De gemeente Leudal actualiseert jaarlijks alle grondexploitaties. De bijstelling vindt op twee momenten in het jaar plaats en wel bij de besluitvorming van de jaarstukken en de begrotingsstukken.

Risicomanagement
De gemeente Leudal voert een actief risicomanagement door:

• De uitgangspunten van de planexploitatie continu te monitoren en zo nodig bij te stellen, zonder dat hiermee de kwaliteit van het plan substantieel wordt aangetast. In dat geval is nieuw bestuurlijk draagvlak vereist.
• De onderdelen van de planontwikkeling realistisch in te schatten.
• Activiteiten in het planontwikkelingsproces te toetsen aan vastgestelde financiële kaders en het planresultaat te toetsen aan de mogelijkheden en onmogelijkheden met betrekking tot het weerstandsvermogen van de gemeente.